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中国户籍管理制度改革问题探析及解决策略
2014-10-18    :陈奇春    180
作者系市政协副主席、民进揭阳市委主委。

     

    摘 要:户籍制度改革是当今备受关注的话题之一。自20世纪80年代以来,我国户籍制度改革与调整的步伐一直没有停止过。但总体上讲,我国户籍制度改革进程缓慢,严重阻碍了各类社会资源的配置,人口在城乡间正常、合理的迁移流动,已成为制约构建和谐社会和建设社会主义新农村的体制性障碍。为此,本文通过探析和阐明当前我国户籍管理制度改革存在的问题,参考国外现行的户籍制度,明确我国户籍管理制度改革的价值取向、目标以及改革的原则,现阶段影响改革目标实现的主要障碍,在充分考虑国情和对现有改革措施的基础上,借鉴发达国家的经验,提出渐进式改革,在加大各项资金投入的同时,提高科技创新能力,建立健全相关法律法规,统筹规划,共同推进其它配套措施的改革,加快建立相对公平的补偿机制,最终实现户籍管理的法制化。
        关键词:户籍管理制度;户籍改革;问题探析;解决策略
        户籍制度是我国历史上的一项重要社会制度,它是政府职能部门对所辖人口的基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度,也是国家的一项重要政治制度。我国户籍制度的形成与变化经历了自由迁徙期(1949-1957)、严格控制期(1958-1984)和半开放期(1984年至今)三个阶段[1,2]。现行的户籍制度产生于50年代,是在计划经济体制下形成的一套以《户口登记条例》为核心,其他福利、辅助性措施为补充的户籍管理制度。其鲜明特点就是把城市人口与农村人口完全分离开来,形成“二元”制的管理体系。它在特定历史条件下对健全国家人口统计、提供人口基础数据信息、控制城市人口增长过快、证明公民个人身份、保障公民合法权益、维护社会正常秩序、合理调配有限的经济资源、促进经济和社会发展等方面发挥过重要作用[3,4]。但随着我国改革开放的深入进行,社会主义市场经济的不断发展,特别是党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出“推进社会主义和谐社会建设、积极促进社会和谐”的发展思路后,现行户籍制度的弊端日益明显,其负面影响日渐突出,成为妨碍中国社会与经济发展的重要因素之一[5,6]。
        一、当前我国户籍制度改革存在的问题
        户籍制度改革是中国经济和社会发展的大势所趋,民心所向,既是历史的要求,也是现实的需要。虽然户籍改革的设想已产生多年并逐步开始试点,但由于许多深层次的问题和重大矛盾还没有得到全面解决,所以户籍制度管理改革步伐缓慢,缺乏系统性和彻底性[3]。
        (一)户籍制度管理改革步伐缓慢
       自20世纪80年代以来,我国户籍制度改革与调整的步伐一直没有停止过。但总体上讲,我国户籍制度改革进程缓慢,传统的户籍制度仍是造成当前农村劳动力非农转移问题、农民工问题、城乡差距问题、区域经济协调发展问题以致整个城乡二元结构问题的总的制度性根源,是建设社会主义和谐社会的体制性障碍。为此,应当从有利于社会公平、社会和谐和社会资源优化配置的原则出发,逐步加快构建城乡一体化的户籍管理制度[7]。目前全国各地都在积极进行户籍改革,要打破多年横亘在省市与省市,城市与农村之间的户籍“藩篱”,河北、辽宁、山东、广西、重庆等12个省、自治区、直辖市近年来已经逐步开始推进城乡一体化改革,取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,统一了城乡户口登记制度,统称为居民户口。
        (二)户籍制度管理改革缺乏系统性、彻底性
        党的十七届三中全会提出,我国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。这一论断,也为户籍改革指明了方向。在此之前,已有许多地方进行不同程度的户籍改革。但专家认为形式重于实质,应与经济社会配套政策衔接。杨春兴委员提交的《加快户籍制度改革消除束缚城乡协调发展的体制性障碍》大会发言中认为,现在对于户籍改革的重要性、必要性,大家都有认识,但关键是户改以后二元结构要改变。如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好,其他方面还是二元的,仅户口改成一元的,没有实际意义[8]。
        (三)人们对户籍制度及其改革的认识普遍存在误区我国计划经济时代,诸多行政管理制度以户籍为依据,给户籍附加了其他功能,衍生出诸多社会不公。随着市场经济发展,这些附加功能阻碍社会和经济发展,社会呼吁改革户籍制度。而目前户籍制度改革的讨论存在种种的误区:一是混淆户籍管理与人口管理的内涵,大化、泛化户籍管理功能(全能论);二是全面否定户籍管理制度(否定论);三是不顾现实条件主张大刀阔斧进行户籍制度改革(激进论)[9]。要进行户籍制度改革,首先得从思想认识上对户籍制度及其改革有正确的、清醒的认识,才有可能寻找出户籍制度改革的有效途径。(四)改革的相关制度、配套措施还不完善
        户籍制度的改革不是形式上的一种创新,它的最终目的是促进经济和社会的全面发展。郑州的实践已经证明,户籍改革不仅仅是公安机关一个部门或几个部门的事,也不仅仅是将户口由“农业户口”变成“城市户口”,这是涉及到许多部门的事情,教育、就业、城市建设等方面都应有相应的准备。划分城市、乡村户口并将其作为短缺经济、计划经济条件下社会管理的基础,使社会众多矛盾集中于户口迁移制度,公众看到“户口”限制了自己的方方面面,却忘了“户口”背后的诸多决定因素和关键部门[10,11]。中国人民公安大学治安系专家王太元撰文指出,广东户籍改革能否切实推行,主要问题不在户籍制度、户口迁移制度,不在公安机关,关键要看相关制度、相关部门是否能配套改革。只有就业、教育、住房、社会保障等各方面真正一视同仁,不分地区、不分户口性质,才能真正打破城乡二元经济格局。相关方面顺应形势及时改革,户籍管理制度改革才具有实际意义。推进户籍制度改革,打破城乡二元经济格局,这不是一个单纯的户口迁移问题,而是一个涉及各方面的社会管理体制问题。如果不从背后的这些制度逐个改起,却希望通过户口管理制度改革来解决所有问题,是一个无法实现的幻想。
        二、国外现行的户籍制度[12]
        “户籍”管理是世界各国最根本的社会管理制度之一,不光中国有此项制度,国外也同样有此项制度。外国的“户籍”管理多叫“民事登记”或“生命登记”、“人事登记”,虽然叫法不一,但基本上与我国的“户籍”管理相似,大同小异。所不同的是,有些国家是靠市场加法制的手段,有的是靠加强城市管理水平来调节公民迁移和移居方向。
    亚洲以“泰国”为例。泰国专门颁布了“户口登记条例”。分外侨、国内公民两部分。泰国实行的是事后迁移政策条例规定,对符合居住条件及居住期超过6个月的居民,其居住地有关部门可为其办理"户籍登记",承认其居住地户籍。而我国实行的是事前迁移政策,居民必须凭迁移地的有关部门核发的准迁证予以迁移。泰国户籍管理采用的是市场经济原则和法律效力,它的作用是让不能在某城市(特别是大城市)生存(包括经济收入、住房等)的公民按市场法则去选择适合自己经济水平的城市居住。这种方法往往较行政手段更有效。
    美国作为发达的资本主义国家,十分注重人口登记管理,但实行的是“出生死亡登记大纲”。国家实行“户口登记”美国法律通不过,美国法律认为这样侵犯人权,故只进行公民出生、死亡登记,公民可以自由迁移、移民。平时美国公民持有护照或社会保障号,进行旅游和工作。在美国,公民享有迁移和移民的自由,但公民迁移和移居某地,其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定,如有一定的住房面积,有稳定的收入能呆在该地;否则,有关部门将出面予以法律制裁,用这种方法维护一个城市的和谐和发展。在加拿大则是由于城乡一体化,差距不大,故不会出现像我国大量的农民争取进城的现象。
    欧洲人口管理以丹麦和瑞典最为有名。丹麦人口登记制度先进也比较严格,是最早实行“人号”管理的国家。登记内容包括公民的姓名、出生年月、性别、婚姻状况、纳税情况、监护人等。瑞典由于历史传统的原因,是“教会”管“户口”,人口登记也有300多年的历史。他们实行的也是事后迁移制度。
        南美以“阿根廷”为例。阿根廷实行的是“三项大登记”制度,指出生、婚姻、死亡登记,与我国户口登记几乎相似。国家设有“人口登记局”,实施身份证制度,实施的也是事后迁移制度。 三、我国户籍管理改革的基本价值取向和目标
        社会主义市场经济目标的确立,对户籍制度的改革提出了紧迫要求,也为改革指明了方向。社会主义市场经济要求作为经济活动主体的人能够自由迁居,企业能够自主用工,劳动者能够自主选业,如此就必须彻底打破现行“农业户口”与“非农业户口”的界限,消除因户口性质不同而造成的事实上的某些不平等和不公正,使户籍制度真正成为有效证明公民身份、保障公民合法权益、维护社会秩序、为市场经济和现代化建设服务的有力工具[5,13]。党的十六大《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出的“深化户籍制度改革,完善流动人口管理,引导农村富余劳动力平稳有序移动。”再次为我们改革户籍制度提供了强有力的政策保障。我国户籍制度改革的目标应以确认公民的迁徙自由为核心内容,建立真正体现平等的户籍制度,以法律形式保障劳动力资源的自由流动和合理配置。户籍改革要以社会公平为改革原则,以促进经济发展为改革方向,推进城镇化战略的实现;以维护社会稳定为策略选择,稳妥又不失时机地推进下去[14]。今后应从指导理念和法治实践两个方面进一步深化户籍制度改革,建立完善各项改革措施。
        四、现阶段有影响改革目标实现的主要障碍
        (一)资源配置不均衡,待遇差异较大
        户口改革的难点不在户口本身,而是户口背后附带的社会利益。计划经济时代形成的以户口登记为依据,城乡分割的劳动就业、社会保障、计划生育、退伍安置、公务员录用等行政管理工作,给户籍管理附加了过多的不合理社会管理功能,使户籍登记失去了本来面目。说简单点,公安部门可以迅速将户口变更,但由于配套改革成本很高,致使社会各部门的配套政策一时难以到位。如果城市公共产品与服务不能承载过多人口,新进城的人就有很多相关利益享受不到。户籍改革之所以难,一个突出问题是多种社会福利待遇的不合理附加。因此,许多专家认为,户籍改革的关键,是户改以后二元结构要改变。如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好,其他方面还是二元的,仅户口改成一元的,没有实际意义。在举行的全国政协“统筹城乡发展,促进形成城乡经济社会发展一体化新格局”专题协商会上,全国政协社会和法制委员会副主任孙明山建议,中央和国务院有关部门,对社会保障、计划生育、义务教育,特别是农村土地承包和集体经济收益分配等与户籍制度改革相关的现行法律法规政策进行一次全面清理。有专家提出,“户籍改革最核心的内容是打破城乡界限、地区界限和城市界限,把户籍制度中的人口流动信息登记职能与附加在户籍制度上的教育、经济福利等权利分开,确立户籍自愿流动登记制度。”目前应尽快建立身份证电子信息系统,以取代户籍的作用,探索循序渐进地取消附加在户籍制度上的利益功能。
        (二)户籍制改革与其他改革措施不相配套,制度相对滞后
        城市户籍制在经历了市场经济大潮的洗礼后,许多功能虽然逐渐弱化,但附着其背后的利益对外来人口仍有很强的诱惑力,如公务员招考、事业单位招聘、国营企业招工等,都要求有本地户口。社会保障制度中如养老保险、失业保险、医疗保险等,外来人口在私企自己投保,而国有企业职工则由单位直接为他们投保。此外,外来人口子女人学还须交纳各种寄读费、暂住费等,这些限制条件使外来人口无形中增加了生活成本,因此他们不得不千方百计地去争取户口。这表明,改革户籍制度,逐步恢复户口管理制度的本来面貌,必须与其它配套措施的改革相适应,应把计划管理体制、劳动用工制度、社会保障制度、住宅制度的改革与户籍制度改革结合进行,统筹规划,共同推进[15]。
        (三)农村社会保障体系还不完善,资金投入严重不足
        农村与城市的最大差别就在于城市普遍建立了农村所没有的社会保障制度。“城市人均享受的社会保障费约是农村人均的100倍之多,两者差距之大以超过世界上任何一个国家,而且这种差距在某些方面仍在继续扩大”。在今后的户籍改革中,国家应当在政策、资金上向农村、农民倾斜,以促进农村经济的发展和社会稳定,为农村社会保障制度的建立、顺利实施奠定经济基础。只有农民获得了保障,农村医疗卫生、居住条件得到改善,建立建成社会主义新农村,城市外来人口的压力才会减弱[6]。
        五、户籍管理改革的策略
        社会革新的目标是使各项社会制度更有利于社会的发展,而稳定是社会的前提。改革的原则应是“积极、稳妥、有序”。户籍改革也应是一个渐进的过程,不可能一蹴而就。
        (一)循序渐进,实行自由迁徙政策
        修改《宪法》,重新确立公民居住自由和迁徙自由的权利,恢复户口自由迁徙制度,维护人的基本权利。保障公民人身自由是国家公民自身价值充分发挥的最基本最起码的条件,有了流动、迁移、居住和择业上的自由,劳动力交易成本会大大降低,劳动力资源将获得最佳的分配,劳动力的积极性和创造性将得到最大限度的发挥,社会生产力才能取得长足的进步。需要指出的是,迁徙自由不可能一步到位,它必须考虑与经济、社会发展水平和城市综合承受能力相适应。我国幅员辽阔,各地经济发展程度不同,政府应该因地制宜,在国家的宏观调控下允许各地实行不同的改革方略[13,16]。
        (二)加大农村经济投入,走农村城镇化的道路
        引导农民就近转移到非农业岗位以实现人口的合理分布。加大农村经济投入,走农村城镇化的道路,我们可以借鉴发达国家的做法。发达国家的经验教训告诉我们,改变农业经营方式和产业结构,加大农村经济的投入,是实现农村城市化,同时避免城市盲目膨胀,实现人口合理分布的有效途径。通过一切可行的政策和经济手段,采取强有力的措施,加大西部开发的步伐,使西部“推力”变为“拉力”,引导人口合理分布。国家通过经济手段平衡区域间的差异,有利于人口的合理分布,有利于既保护享受城市福利既得利益者的利益,又能够使未得利益者得到利益,这样的改革才能够稳妥推进[13]。
        (三)各行政部门管理与户籍制度脱钩还其本来面目
        如上所述,计划经济时代诸多的不平等社会管理制度以户籍为依据,这些寄生于户籍制度的“赘物”把户籍制度包裹其中使其成为众矢之的。要改革户籍制度,首先就必须剥离其身上的“赘物”,恢复其本来面目,才有可能实施改革。这些“赘物”包括城市就业、住房、教育、福利制度,剥离这些“赘物”,需要在整个国家行政的层面上,通过各种综合手段去实施,需要产生这些“赘物”的各级行政管理部门脱离对户籍制度的依附,实现自身的改革[9]。
        (四)统筹规划,共同推进其它配套措施的改革
        城市户籍制在经历了市场经济大潮的洗礼后,它的许多功能虽然逐渐弱化,但附着其背后的利益对外来人口仍有很强的诱惑力。城乡就业竞争的前提是不公平的,招聘不同的工作岗位对应不同的要求。环境好、技术性强、待遇高的工种,大多要求本市正式户口。只有那些流动性大、繁重而艰苦的工作岗位,才允许乡下人来“拾遗补缺”。这表明,改革户籍制度,逐步恢复户口管理制度的本来面貌,必须与其他配套措施的改革相适应,应把劳动用工制度、社会保障制度、住宅制度的改革与户籍制度改革结合起来,统筹规划,协同推进[5]。
        (五)自上而下,建立相对公平的补偿机制
        “制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为”,作为一种无形的公共物品,它与其他公共的物品一样,存在着“搭便车”问题。由此可见,政府在制度制定的过程中所起的作用就是努力做到制度供给与需求之间的均衡[13,17]。
        (六)“助人自助”,培育代表农民利益的群众组织
       现代社会的重要特征之一是其由各种形式的组织构成,各利益团体通过自己的组织积极参与社会事务的管理。由于我国社会存在多种社会阶层,有着不同的利益矛盾,我们才有工会、妇联、工商联等组织,但迄今为止,还没有法律承认的代表农民利益的群众组织。要改变弱势群体的生存状况,需要国家和社会力量给予帮助或支持。但现代意义的社会支持不是一种被动的帮助或施予,它强调借助外力的支持,同时以通过与弱势群体成员自身力量的结合,提升社会弱者的能力,增加他们社会参与的机会,从而达到改变他们弱势处境的目的。从这个意义上来说,培育农民组织正是现代社会工作所强调的“助人自助”的理论的具体体现,农民组织是对市场不完备和政府公共物品供给缺位的补充,是农民权益的自我安排[13,18]。 参考文献: (略)

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