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中国保障房制度的研究——新加坡组屋制度的启示
2014-12-9    :陈奇春    265
作者系市政协副主席、民进揭阳市委主委。


                       


        第一部分 前 言
        一、研究背景和目的。
        1.1研究背景。
        当前中国社会,正处于“维稳”与“维权”的困难境地。
        过去三十多年,中国发展模式上存在着“重物轻人”、 重经济增长轻民生福利、重经济体制改革轻社会体制改革,一方面使财富不能很好地在社会成员中有序均衡分配,另一方面导致社会事业发展滞后。例如,在国有企业改革中特别是上世纪90年代中后期的国有企业三年改革脱困攻坚战中,政府着力为企业“卸包袱,实施减员增效,富余人员简单买断工龄、推向市场;国企所办的幼儿园、托儿所、学校、医院、职工住房等“办社会”分离后,政府也没有及时发挥职能作用,而致力于推进教育产业化、医疗市场化、住房市场化,等等。将公共服务不加甄别地推向市场,直接导致二次分配的不公平,民生福利难以得到有效保障,使社会出现贫富悬殊、贫者愈贫、富者愈富、利益纠结、阶层矛盾。维护社会稳定,成为了各级政府的第一责任。
        以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观提出以来,中国政府强调“发展为了人民,一切发展成果由全体国民共享”的理念。尤其是2003年以来,中国进入了多事之秋,自然灾害频发,社会矛盾多发,使社会事业建设、民生福利保障的重要性、紧迫性进一步凸显。维护和发展广大人民群众的合法权益特别是民生权利,大力发展民生福利事业,填补过去三十多年社会建设的历史“欠账”,已然成为摆在中国各级政府面前的棘手问题。
        “住”是人类生存的基本需求,“安居”才能“乐业”。 安得广夏千万间,大庇天下寒士尽欢颜。从古至今,住房问题始终是民生的关键问题,也是世界各国政府致力解决的重大社会问题。努力实现社会成员“居者有其所”甚至“居者有其屋”,成为了国家和国际社会行动的一个基本准则。
    顺应人民群众过上幸福生活的新期待,努力解决中国社会“夹心层”和最低收入人群的“蜗居”问题,已经成为政府工作的重中之重,也是让广大人民群众共享改革开放和经济发展成果的重大举措。它不仅是一个经济问题,更是一个社会问题,是维稳与维权的重要方面。
        向所有人提供适当的住房,已经成为了“中国21世纪议程”中人类住区可持续发展的一项内容。它明确提出了“要根据居民的不同收入水平制定不同的住房政策,采取出租、出售、有组织地个人集资建房、合作建房等多种途径,解决不同收入水平家庭的住房问题”。 2011年2月27日,中国国务院总理温家宝提出:“我们计划在今后五年(即第十二个五年计划),新建保障性住房3600万套。”这是一项浩大的民生工程,是中国中央政府向全国人民的庄严承诺,是中国大规模保障性住房建设的历史起点,值得各国专家学者、政府及有关机构关注和追踪研究,也是本文选题的原因。
        1.2研究目的意义和目的。
        1.2.1研究的意义。
        按目前城镇化发展速度,到“十二五”期末,中国城镇化水平将达到51.4%,城镇居民总人口达到7.4亿人,以户均3.1人计算,城镇居民将达到2.387亿户。未来五年新增3600万套保障房,加上“十一五”期间已经解决的1500万套,意味着五年后,中国将有21.4%的城镇家庭通过保障房解决住房难题。这是新中国成立以来最大规模的财富成果共享,也是世界上最短时间内最大规模的财富公平转移。
        虽然2010年中国经济总量已经超越日本,成为全球第二大经济体,但人均GDP还不及日本的十分之一,仍是一个发展中国家。在中国这样一个人口众多、经济不发达、区域经济严重不平衡的大国,实施大规模的保障性住房建设决非一件易事。如何把好事办好,确保保障房建设这一“民生工程”成为“民心工程”,正考验着中国各级政府的决策能力特别是制度设计能力和行政执行力。
        结合在新加坡学习,借鉴新加坡组屋制度,加强对中国保障房制度的研究,探索提出适合中国国情的住房保障制度,具有十分重要的现实意义和长远意义。 1.2.2研究的目的。
        目前,中国城镇住房保障制度初步建立,但由于起步晚,发展慢,仍很不成熟,存在着诸多问题。比如,住房保障法制体系不健全,政府职能缺位,城镇住房保障对象不清晰,保障方式单一等,使得住房保障制度没能发挥其应有的作用,在一定程度上甚至恶化了现存的住房难问题。尤其是在财政金融领域,没有相应的配套政策来促进住房保障制度的实施。而从国外经验来看,一些发达的市场经济国家尤其是新加坡,由于较早就开始实行组屋制度,相应地建立了适合本国实际的住房保障制度,有关住房保障的理论研究较为完善,各方面机制比较健全,有许多值得学习和借鉴的地方。
        开展本文研究的主要目的,是系统分析目前中国住房保障存在的突出问题,借鉴有关国家特别是新加坡组屋制度的成功经验,结合中国国情,探索提出一套适合中国国情的科学的住房保障制度体系,为促进公平公正、科学高效、“人人享有适当住房”和广大人民群众“安家乐业”贡献一份绵薄的力量。
        二、研究的主要内容 
        中国人口众多,区域、城乡发展差距巨大,经济底子仍然较薄,特别是进入工业化、城镇化加速发展期,城镇人口规模急剧膨胀,住房需求刚性增长,由政府一揽子解决全体国民住房问题是不可能也是不必要的。因此,1998年政府将计划经济时期延续下来的由单位进行福利分房的政策调整为货币分房政策,将住房推向商品化、市场化。这一政策调整,一方面极大地改善了高收入人群的住房条件,另一方面也使中低收入人群住房问题凸显。因此,政府明确提出依据收入状况解决住房问题,保障房则是解决中低收入者和最低收入者的主要手段,“保障性住房应当以经济适用房和廉租房为主,再加上改造棚户区,不要走偏方向”。
        本文将紧紧围绕中国城镇住房保障制度(重点是经济适用房,不包括改造棚户区),通过对中国现有住房保障制度特别是其存在问题的深入分析,借鉴新加坡组屋制度的经验做法,提出完善中国城镇住房保障制度的政策建议。具体内容主要包括四个方面:
        一是住房保障制度的理论基础。建立和完善住房保障制度的主要理论基础是公平分配理论和政府干预理论。公平分配理论的目标就是如何较好地达成公平与效率两者关系的协调。政府干预理论主要包括政府为什么要干预经济及其具体的经济职能两部分内容。
        二是中国住房保障制度政策现状及其主要问题。中国城镇住房保障制度还存在许多问题,主要表现在住房保障覆盖面小、保障水平低、建设资金压力大、住房供应结构不合理、房价偏高、住房保障法律、法规建设滞后,准入退出机制、诚信体系尚待建立和完善、政府职能没有最大限度地发挥等。本文将分别分析经济适用住房政策,廉租住房政策和住房公积金政策的现状及其主要问题。
        三是主要通过对新加坡组屋制度的研究,总结其主要经验,并指出其对构建中国科学住房保障制度的重要启示。
        四是提出完善中国城镇住房保障制度的政策建议。从建立和完善法律法规体系、政策保障体系、投资融资体制、准入退出机制、监督管理体制等方面,提出加快推进保障性住房的规范化、制度化建设的意见建议。
        第二部分 文献回顾或述评
        自中国城镇住房制度改革以来,国内学者越加重视其他国家或地区在解决住房问题方面的经验,但所有的研究或侧重于某一方面,如政府在解决住房问题时所采取的组织体制、分配机制,或只局限于对某一国家或地区的研究,而对政府在解决中低收入家庭住房问题方面所采取的住房保障措施,涉及规划设计和退出机制,也欠缺系统而深入的研究。
        由于发达国家的市场经济模式各异,所以决定了各国在经济政策和社会政策方面的侧重点有所不同。西方学者的研究,多以完善本国的住房制度为对象,也有以某些发展中国家的住房改革为重点。但是,西方学者对住房政策问题进行过大量研究,从中可以发现许多关于住房保障的思路和措施。如新加坡是以政府主导型模式。“组屋”和私宅是组成新加坡住房的两大门类,“组屋”是政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供的廉价公共住房,类似于中国的廉租住房和经济适用住房。在土地国有化的基础上,政府以福利价提供公共组屋,市场以市场价提供私宅,而政府性机构的建屋局(HUD)是最大的建筑商。早在1976年,新加坡建屋局就已经成功地为占人口80%的人民提供了住房。至2000年,新加坡92%的家庭拥有了自己的住房。由此可知,新加坡的住房保障体系是以计划为主,市场为辅的。2009年世行报:全球消除贫民窟,新加坡是最佳范例。据世行分析,新加坡在短期内消除贫民窟的秘诀在于,透过国家机构改革和基础设施建设,政府成立建屋发展局来统筹公共组屋的规划与建筑,并利用土地征用来实现政策的干预,最终将恶劣的居住环境一扫而空,成为今日世界最宜居住的城市之一。新加坡组屋建设不论从规划、建设和管理,都采取一系列科学的运作方法,积累了丰富的经验,值得中国学习借鉴。但有些在中国有其局限性,如小区住户的种族比例、一个全国标准的准入条件。
        国外住房保障体系包含住房保障的法律体系和住房保障的实施机构体系。其中法律体系为住房保障提供制度保障,实施机构体系为住房保障提供实施保障,两者作为国家住房保障的工具,共同对住房保障起着完整而规范的调控作用。
        通过对当前有关住房保障制度文献的检索和研究,本文认为当前完善中国城镇住房保障制度的根本是要充分发挥政府的职能作用,履行其应有的职责和义务,真正做到“以民为本”、“执政为民”,从建立和完善法律法规体系、政策保障体系、投资融资体制、准入退出机制、监督管理体制等等方面,加快推进保障性住房的规范化制度化建设。此外,政府还应增加对廉租房的投入,逐步建立以廉租房为主的住房保障体系,帮助中低收入家庭实现其“居者有其屋”的目标。
        第三部分 研究方法
        一、研究的思路
        本文的研究思路是根据保障房的形成过程——在政府主导下从“规划”——“建设”——“管理”整个过程中的各个环节目前的情况、取得的成效、存在的问题、制度的缺陷进行分析研究,并与新加坡组屋制度比较异同,吸取经验,得到启示,提出对策,以期设定适合中国国情的科学住房保障制度的意见。(见表一)
        二、研究的方法和技术路线图。
        1.研究方法。本文采用理论研究与实证研究、定性研究与定量研究相结合的方法,对我国城镇住房保障制度政策和实施方面的问题作深入探讨,并在充分吸取新加坡组屋制度经验、分析国内实践的基础上,提出一系列完善我国城镇住房保障制度的政策建议。

     

     

        2.研究技术路线图: 



        三、数据收集方法
        本文的数据收集将根据研究的内容采用问卷调查、深度访谈、统计资料、档案文献等方法。如关于保障房的用地规划(计划、数量等)、土地的供给(数量、价格等)等涉及政府及管理部门(发改委、国土资源局、规划局等)将采用深度访谈方法收集;关于保障房的历年发展情况(如建成套数、面积、总面积、已入住数量,政府投入资金等)等将采用统计资料收集方法;涉及保障房的社会满意度、诉求将采用问卷调查或访谈的收集方法。等等。因为研究的内容涉及的单位和群体不同,他们了解的情况也不一样,为了让研究的内容在收集到的数据更有效、更真实、更准确,研究分析结果更具有说服力、针对性和科学性,就必须根据各自职能、职业采用不同的资料收集方法。
        参考文献:(略)

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